부평구 지속가능발전협의회

지방의제21 국제지자체 심포지움에서 Ms.Kaarin Taipale 헬싱키시 주택국장 발제문입니다.

지방의제21 국제지자체 심포지움
일 시 : 2000년 3월 9일~ 3월 10일
장 소 : 부산 해운대 그랜드호텔
주 최 : 환경부, 부산광역시, 녹색도시부산21추진협의회

                   지속가능한 도시계획, 건물의 건설유지
            (사례: 핀란드의 토지 이용과 건물에 관한 새법령 발효)

                                                              -Ms. Kaarin Taipale-

I. 입법의 원칙, 목적, 개요

모든 나라는 물론이고 도시들은 역사, 기후, 문화, 교육과 기술 기준, 경제제도, 정치구조, 사회적 가치 등과 같은 많은 요인에 근거한 그들 고유의 특성을 가지고 있다.  건축 환경과 그것의 변화를 규제하는 법적 틀도 항상 이런 모든 지역 특성을 반영하는 것이다. 

 

이 발표는 2000년초 시행된 새 법령의 관점을 통해서 핀랜드에서의 지속가능한 도시계획과 건축에 대한 것을 설명하고 있다.  입법이라는 것이 항상 선구자가 될 수는 없고, 때로는 시험프로젝트에 뒤떨어지기도 한다.  한편, 입법은 매우 강력한 수단이 되기도 하고, 국회 의결을 거쳤기 때문에 종합적 이해와 국가의 의지를 반영하기도 한다.   

 

새로운 입법의 주요 원칙과 목적

○ 토지이용과 건축은 지속가능해야 한다; 즉, 건물은 건강에 무해하고, 에너지의 과다 소비가 없고, 유지 보수가 용이해야 하고, 건축에 의한 쓰레기과다 발생이 없어야 한다.  토지의 지속가능성은 교통의 부정적 영향의 최소화, 충분한 녹지의 확보, 폐기물 관리 등이 잘 되는 것이다. 

○ 입법에 있어서의 중심 특징은 계획과정의 공개이다;  시민 참여 부분이  지속가능성적 관점에서 강점이다.  시민들이 그들의 이웃과 도시의 토지이용에 대한 의견을 관료적이 아닌 진솔하게 개진함으로써 이것을 계획과정에서 반영해야 한다.

○ 토지이용에 관한 의사결정은 가능한 한 시민과 밀접하게 이루어져야 하는데 그 이상 더 좋은 방법은 없다.  다만 시는 책임을 가장 많이 지는 것이다.

○ 누구든 건축을 하려고 하는 사람은 일의 사항별로 전문적 교육과 경험에 의한 충분한 자질을 갖추어야  한다

○ 관청은 계획자가 사업을 실행할 수 있는 자격이 있는가를 점검할 1차적 책임이 있지만, 누구든 건축을 시작하는 사람이 마지막 결과에 대한 책임을 져야 한다.

 

토지이용과 건축 법령의 주요 요지(목적)

○ 지방정부에 의해서 승인된 계획은 중앙정부에 최종 승인을 위해서 제출할 필요는 없음; 그러나 중앙정부는 자문과 전문가의 도움을 제공하고 토지이용이 불법인 경우에는 개입할 권리를 가지고 있다.

○ 입법 초기에는 환경부가 주요 토지이용과 계획(종합계획, 세부계획, 지구계획, 도시계획)을 승인했으나 지금은 시의회가 이 역할을 하고 있음; 주 기구인 지역의회가 있어서 개입을 할 수는 있음

○ 각 계획에 시민의 참여와 평가가 있어야 하고, 이 계획에 영향을 받을 수 있는 모든 이해 당사자들은 계획의 운영에 참여하고 정보를 제공받을 권리가 있다.  이해당사자는 토지의 소유주뿐만 아니라 이 계획에 의해서 주거 와 작업 조건에 영향을 받을 수 있는 모든 사람들과 조직을 포함한다.

○ 지속가능한 개발은 모든 활동에서 고려될 이 새 법령의 필수적인 부분이다.  토지이용계획은 건전한 개발을 촉진하고 건축환경을 개선하고 기업과 공장의 원활한 운영을 촉진하기 위한 중요한 수단으로 간주된다. 

○ 게다가, 이 법령은 건축질 제고를 목적으로 하고, 환경이슈, 전과정적 사고와 개선된 보수와 재산의 유지관리를 강조하고 있다. 

 

문제점들

○ 시민 공청회로 인환 계획의 지연 우려.  계획과정이 지금보다 훨씬 길어질 수 있음(지구계획의 경우는 1-2년 지연되었고 다른 큰 공공 프로젝트의 경우는 더욱 장기화);  고급정보와 공청회가 능숙하게 된다면 불만이 줄어 과정이 단축될 수 있다고도 함 

○ 법령은 민간과 공공의 개발 협력을 가능하게 하는데 민간 토지소유자와 지방정치인 사이의 구태 밀실 거래를 초래할 수도 있음

○ 최근 수년간 습기에 의한 외벽의 손상과 내부 공기질의 저하와 같은 건축의 질 저하에 대한 시민들의 불만 때문에 좀 더 엄격한 건축의 질에 대한 요구조건은 일반으로 받아들여졌음

종합 의견

○ 법 조문을 읽기 위해서는 법률에 대한 이해가 있어야 하고 사회, 문화, 입법의 전후 사항, 지역의 전통, 정치적 쟁점 등을 알아야 하므로 다른 나라의 입법을 바로 비교한다는 것은 좀 위험하다고 생각함

 

법 제도의 위계

○ 이 법령은 가장 강력한 법령임; 국회 승인, 대통령 인준을 받음.  법령은 오랜 기간동안 사용되기 때문에 법령이 매우 정확한 정의를 가지는 것은 드문 일이고(종래의 건축관련 법령은 40년 전에 만들어짐), 방향을 제시하고, 가치를 표현하며 법적 절차를 위한 틀을 정함.

○ 거의 모든 법령은 대통령에 의해서 인준된 시행규칙이 따르고 시행규칙은 좀더 실천적임

○ 환경부(계획과 건설 책임 부서)는 핀랜드의 `국가 빌딩코드'를 발간; 기술적이고, 많은 경우에 측정치, 소방규제, 주거표준 등 포함하고 있음

○ 법령에는 도시들은 건축 조례를 제정하도록 되어있는데 다른 법적 제재수단(예,  개개의 계약)보다 더 엄격한 기준을 정하지 못하도록 되어 있다.

II. 법의 각 조항 별 분석

법령의 목적, 시민 참여

○ 제 1장 제 1항:  법령의 일반적 목적

   '이 법의 목적은 토지와 수역의 이용과 그 위의 건축 활동이 양호한 주거환경을 위한 전제조건을 창출하고 생태적, 경제적, 사회적, 문화적으로 지속가능한 개발을 촉진할 수 있도록 하는데 있다'

○ 계획과정에 대한 참여를 위한 조항

   '법령은 또한 모든 사람이 준비과정에 참여할 수 있는 권리를 보장하고,  계획의 높은 질을 추구하면서 상호대화를 하고, 진행 과정에 관한 정보 공개 규정을 가지도록 하는데 목적이 있다'

○ 이전 규정에 비하여, 계획과 건축프로젝트에 대한 청취와 탄원의 권리를 가진 사람의 수가 훨씬 많아져서, 관계 당국이 프로젝트에 대한 정보를 일찍이 제공할 책임이 커지고 있다는 것을 확인할 수 있다. 

○ 사업 과정의 시민 참여 강조는 지속가능성의 주 요소의 하나이다; 이것은 `지방의제 21'과 유사하다고 할 수 있음

○ 제 1장 제 6,7항: 계획 정보의 대화와 출판

   '계획은 이에 의해서 상당한 영향을 받을 수도 있는 환경과 혜택을 가지는 개인이나 단체와 상호대화를 하면서 준비되어져야 한다.  계획을 준비하는 관계당국은 관련된 사람들이 계획과정을 따르고 영향력을 발휘할 수 있도록 계획에 대한 정보를 공표 해야 한다.  적어도 일년에 한번은 지방 정부들은 모든 계획관련 문제에 대한 검토안을 만들어야함.  계획 검토는 목적에 부합하도록 공표 되어야 한다'

○ 제 8장, 계획과정과 대화, 63항: 참여와 평가 형태(완전히 새로운 생각과 도구임)

   계획이 짜여졌을 때, 참여와 상호대화, 계획의 영향을 평가하는 형태는 계획의 목적과 중요성에 의해서 요구되는 바와 같이 적절한 시기에 안이 나와야 한다.  계획과정의 시작은 관심 있는 사람들이 계획의 원리와 참여 및 평가과정의 원리에 대한 정보를 얻을 수 있는 기회를 가질 수 있도록 공표 되어야 한다.

○ 제 8장, 65항; 계획제안서 제출

   계획 제안서는 공공에게 제공되어야 한다.  제안서 제출은 계획의 목적과 중요성에 부합하는 적절한 방법으로 공표 되어야 한다.  이 문제에 대한 지자체 관련자와 관심 있는 자들이 그들의 의견을 개진할 기회를 가지도록 해야 한다.  반대에 대한 지방관계당국의 숙의된 견해는 서면으로 반대의사를 표명하고 주소를 알려준 사람에게 알려주어야 한다.

전문적 계획과정과 계획의 질이 강조됨

○ 제 1장 9항; 계획과 연관된 영향평가

   '계획은 충분한 연구와 보고에 근거하여야 한다.  계획이 짜여졌을 때, 사회경제적, 사회적, 문화와 기타 영향을 포함하는 환경적 영향은 필요한 정도까지 평가되어야 한다.  평가는 계획으로 인하여 물질적 영향을 미칠지도 모르는 모든 영역을 포함해야 한다'

○ 제 1장. 10항; 계획자의 자질(격)

   '계획 입안자는 그 과업을 위한 자격이 있어야 한다.  자격은 시행규칙에 자세히 기술될 것임'

○ 제 4장, 지역 계획, 28항: 지역(regional)계획의 요구 내용 (지역의회: regional council의 승인 사항)

  '계획에 있어서, 다음과 같은 특별한 주의가 요구됨;

  1) 지역의 적절한 사회 구조

  2) 토지이용의 생태적 지속가능성

  3) 수송과 기술 서비스의 생태적 경제적 지속가능한 배치

  4) 수자원과 토지자원의 지속가능한 이용

  5) 지역 기업을 위한 운영 상황

  6) 경관, 자연가치, 문화유산의 보전

  7) 레크레이션을 위한 적절 충분한 유효 면적

○ 제5장, 지방 종합계획(지방의회;local council의 승인), 39항: 지방종합계획의 요구 내용

   지방종합계획 수립시 다음과 같은 사항이 고려되어야 함;

   1) 지역사회 구조의 기능성, 경제적, 생태적 지속가능성

   2) 현 지역사회 구조의 이용

   3) 주거 수요와 서비스 가용성

   3) 환경, 자연자원과 경제적 측면에서 지속가능성에 부합하는 적절한 방법으로 교통, 에너지, 수도, 하수, 에너지와 쓰레기관리 체계 수립의 기회

   5) 다양한 계층의 사람들을 동등하게 고려하는 안전하고 건강한 환경을 위한 기회

   6) 지자체내에서의 기업 상태

   7) 환경적 위해 저감

   8) 건축 환경, 경관과 자연 가치의 보전

   9) 레크리에션을 위한 적절하고 충분한 면적

○ 제 7장, 지방세부 계획, 57항; 지방세부계획에서 명시한 규제

   지방세부계획에 명시된 규제 조항은 유해환경영향의 방지 혹은 제한과, 소매서비스 여
부를 확인할 필요가 있다면 소매상의 형태와 규모에 관여할 수 있다.

○ 제 7장, 60항: 지방세부계획의 최신성 여부 평가

   '지방관계당국은 지방세부계획이 최신정보를 가지도록 하고, 필요시 낡은 계획은 수정하도록 조치토록 하기 위하여 감시해야 한다.  토지이용이나 13년 이상 지방세부계획 시행하에 상당한 정도 미시행상태로 남아있는 지역의 주변 경관에 상당한 영향을 미칠 수 있는 새 건물의 건축에 대해서는 지방관계당국이 계획의 최신 여부에 대해서 평가하기 전에는 건축허가를 주어서는 아니 된다'

지방정부의 역할

○ 제2장, 20항: 지방정부의 기능

   지방정부는 영내의 토지이용계획, 건축 지도와 규제의 책임이 있다.  지방 정부는 이러한 기능들을 위한 충분한 자원과 전문성을 가지고 있어야 한다.  지방정부의 인구가 6000명 이상인 경우에는 지방정부계획 기능을 관리할 자격이 있는 계획가가 있어야 한다. 

 

○ 제 1장 14항: 건축 조례

   지방정부는 건축조례를 가지고 있어야 한다.  건축조례는 지방정부내 다른 지역을 위한 다른 규제 내용들을 가지고 있을 수 있다.  건축조례는 지역 상태에 기초하고 ......

 

○ 제 17장 119항: 건축활동 관리 의무

   건축프로젝트에 종사하는 당사자(개발자나 지주가 아닌)는 건물이 건축규정과 규제, 허가에 일치되도록 디자인되고 건축되도록 해야 한다.  당사자는 프로젝트를 이행할 필요한 권한을 가진다.

○ 제1장 10항: 계획자의 자격

   계획 입안자는 과업을 위하여 자격이 있어야 한다.  자격은 시행규칙에 좀더 상세하게 기술되어 있다.  

전과정적 사고와 유지 개념

○ 제 17장 건축행위를 위한 일반적인 전제조건, 117항: 건축과 관련된 필요조건

   건물은 건축환경과 경관에 어울려야 하고, 미관과 비례 조건을 충족시켜야 한다.  건물은 구조의 강도, 안정성, 소방안전......

○ 건물은 목적에 부합하여야 하고 수리, 유지관리, 변경이 가능해야함,  장애자들이 사용에 적합해야 함.  수리 변경시 건물의 특성과 의도된 사용 적합성을 고려하여야 함

○ 제 22장: 건축환경의 관리, 166항: 건물의 유지관리

   '건물과 주변환경은 건강, 안전과 사용 적합성 상태를 유지해야하고 환경적 위해가 없어야 하고 미관과 환경을 해치지 않아야 함

   만약 건물이 적절한 보수가 이루어지지 않은 경우에는, 지방건물감독기관이 건물의 보수나 주변의 청결을 명령할 수 있다.

   수리 명령을 발하기 전에 지방건물감독기관은 건물주에게 건강과 안전을 위하여 어떤 종류의 수리가 필요한지를 평가하기 위하여 건물 상태에 대한 검사서를 제출하도록 명령할 수 있다. 

○ 제 17장 121항: 개시 회의

   건축당사자들의 의무사항을 충족시키기 위하여 건물프로젝트 수행자에게 요구되는 사항은 건측 허가 혹은 작업 시작전 필요시 주선되는 건축작업 개시회의에서 좀더 구체적으로 정해질 수 있다.  동시에 건축 프로젝트를 수행하는 자들은 건축의 질 보장을 위하여 채택되는 대책에 대한 보고가 요구될 수 있다. 

법령에서는 생태적 범주가 어떻게 표현되어 있는가

○ 전과정적 사고와 유지는 생태 패키지의 한 부분이랄 수 있다.  `건축에 있어서의 생태적인 관점'에 대하여 시행규칙 55항에 다음과 같은 내용이 있음;

   '빌딩을 위한 필요조건을 고려할 때, 빌딩이 생태적으로 지속가능하도록 건물이 존립하는 전과정 동안의 환경적 영향을 고려해야 한다.  빌딩을 디자인 할 때 건물 존재 기간 동안 환경에 미칠 건축 자재와 장비의 영향을 조사해야 한다.  건물의 부분과 기술 장비들의 수리나 교환 가능성에 대비한 특별한 배려가 주어져야 한다'

○ 또한 건물 해체 쓰레기의 분리를 위하여 양, 질, 제도를 규정한 장이 있음;  빌딩과 그 부분에 대하여 계획된 전과정이 `사용자 매뉴얼과 유지 안내책자'에 표시되어야 함; 자동차 업계로부터 도입한 아이디어로서 어떤 부품이 있고, 얼마나 자주 어떤 부분이 관리되어져야 하나에 대한 정보를 제공함

○ 또 다른 문서는 건축자와 설비자들이 어떤 작업을 끝내고 사인을 하도록 되어있는 `건축현장 점검서' 이다.  서점에 여러 가지의 모델이 있는데 구입하여 사용하면 됨

입법 하나만으로는 도움이 안되고,  여러분이 그것을 필요로 한다

○ 새로운 법은 백지와 같고, 오직 적용과 해석이 어디에 사용될 것이지를 보여줄 것이고, 중요한 것은 모든 사람들에게 도구를 제공하고 가치를 설정해줌

○ 법령은 어떤 분야가 계획과 건축과정에서 언급될 수 있는지를 정의한다;  어떤 것이 법에 없다면 규제할 수 없는 것이다.